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人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用浅析

日期:2021-04-19 来源:极速体育直播人大常委会门户网站
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  党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题决定》提出,“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是现代治理理念首次进入国家高层文件,它表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识,对治国理政方略有了新的思考,意义十分重大。而党的十九大、特别是十九届四中全会则对国家治理体系和治理能力现代化作出了更为深入的阐述和更加详实的部署。作为国家治理体系的重要组成部分,人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中,无疑具有举足轻重的地位,起着无可替代的作用。

  一、人民代表大会制度是国家治理体系的重要组成部分

  作为逻辑分析的起点,我们不妨对国家治理体系的一些基本概念试作简要分析。先从“治理”说起。“治理”是上个世纪末兴起的新政治概念,全球治理委员会将其定义为各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。“治理”不同于统治或管理,它是多元主体参与、多种规则并用、强制自愿并行、纵向横向互动的过程。而“国家治理”的概念,“一方面可以理解为对国家进行治理,国家是治理的对象,可以在一定程度上进行多元共治;另一方面,也可以理解为由国家进行治理”。显然,我们更多地是在第一种意义上理解国家治理的概念,同时从治理方式的视角也包括以国家为主体的公共管理行为。

  再进一步,“国家治理体系”则是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序。我国的国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,它与国家治理能力紧密联系、相辅相成,是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现。也就是说,国家治理体系实质上就是国家制度体系,这一点已成共识。但对其内在构成要素,不同学者站在不同角度,见解不一。有三要素说、五要素说等不同看法。如认为“国家治理体系的三大要素,即治理主体、治理机制和治理效果”。有的认为,国家治理体系包括理念、制度和行动三个层次。还有的认为,我国国家治理体系大体可分五个层面:价值导向、制度安排、权力配置、职能分解,机构设置。但大体说来,其要素框架似应涉及治理理念、治理主体、治理机制和治理规则等方面,后文的分析将以此为主线来展开。

  从其外在基本构成上可分为根本制度、基本制度、重要制度等不同层次的制度。党的十九届四中全会强调,要“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”。根本制度是中国特色社会主义制度存在的基础和依据,是核心性制度,是国家制度的本源,包括我国宪法确立的有关我国的国体和政体方面的制度。基本制度是构建于根本制度之上的、体现党关于经济社会发展基本原则和基本理念的制度,是各领域建设赖以运转的主要依据和基本规范。包括基本政治制度、基本经济制度等。重要制度是从根本制度和基本制度派生而来的、国家治理各领域各方面各环节的具体性制度。包括根本制度和基本制度之外的,关于国家经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外交等各方面的具体制度。这些根本制度、基本制度、重要制度有机衔接,构建起系统完备、科学规范、运行有效的国家制度体系。

  从国家治理体系的基本构成中不难发现,作为国家根本政治制度的人民代表大会制度,是国家治理体系的重要组成部分,是国家其他制度之源。正如董必武所说,它“代表我们政治生活的全面”“表示我们政治力量的源泉”,其在国家治理体系中具有特殊的地位和作用。我们下文详述。

  二、人民代表大会制度在国家治理体系中居于主导地位

  人民代表大会制度作为国家根本政治制度的性质,决定了它是国家制度体系的基石,其在国家治理体系中居于主导地位。我们不妨从以下几个方面加以说明。

  (一)从治理理念看,人民代表大会制度的人民性本质代表了国家治理体系的核心价值

  我国现行宪法第一条规定:“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。”这就开宗明义地规定了我们的国体是社会主义国家,其根本属性是人民民主专政,人民是国家的主人。自然,“以人民为中心”就成为国家治理体系的出发点和落脚点,或者说,是国家治理体系的核心价值。正如习近平总书记在2018年3月20日在第十三届全国人民代表大会第一次会议上的讲话中所指出的:推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要确保人民享有更加广泛、更加充分、更加真实的民主权利,让社会主义民主的优越性更加充分地展示出来。

  那么,人民通过什么方式来当家作主呢?为寻找到最能体现人民性的政权组织形式,中国共产党人从建立之初,就在汲取巴黎公社经验、分析俄国十月革命胜利启示,反思清末民初我国君主立宪制、帝制复辟、议会制、多党制、总统制等各种政体形式失败尝试的基础上,开始了新型国家政权组织形式的艰辛探索。早在第一次国内革命战争时期,我们党就在农村地区成立农民协会并提出“一切权力归农会”,在城市组建罢工工人代表大会作为城市临时权力机构,这可以算作是新型国家政权组织形式的萌芽。在第二次国内革命战争时期,借鉴前苏联模式,我们在江西瑞金成立了中华苏维埃工农兵代表大会,它是中国历史上第一次以国家形式出现的劳动人民当家作主的权力机关,具备了人民代表大会制度的基本特征,成为人民代表大会制度的雏形。到了抗日战争时期,适应建立抗日民族统一战线的需要,在根据地探索了以“三三制”为原则的参议会,这是人民代表大会制度的一种变通形态。总结以往国家政权形式的实践探索,1940年,毛泽东在《新民主主义论》中首次提出:“没有适当形式的政权机关,就不能代表国家。”“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统,并由各级代表大会选举政府。”到了1945年,毛泽东在《论联合政府》中进一步指出:“新民主主义的政权组织,应该采取民主集中制,由各级人民代表大会决定大政方针,选举政府。”解放战争时期我们党在解放区组织成立的人民代表会议,成为人民代表大会制度的一种过渡形式。新中国成立前夕中国人民政治协商会议通过的《共同纲领》,正式确立了新中国的政体形式为人民代表大会制度;直到1954年在普选基础上成立全国和地方各级人民代表大会,终于从组织上形成了比较完备的新型国家政权组织形式,人民代表大会制度从理论到实践都得到了完全落实。

  纵观历史,我们历经坎坷,最终找到了人民代表大会制度这一“符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”。可以说,人民代表大会制度作为与人民民主专政的国体相适应的政体形式,是中国共产党人的伟大创造,是历史的选择,人民的选择。宪法第2条明确规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”换言之,人民是通过人民代表大会来行使当家作主权力的,人民代表大会制度设计的重要初衷就是为人民当家作主提供根本组织保障,就是要把代议机构由旧时代的“清谈馆”变为真正代表人民意志的“工作机构”,因而人民性是人民代表大会制度的最为本质的属性。

  不难看出:人民代表大会制度的人民性本质与国家治理体系的核心价值是完全一致的,人民代表大会制度是国家治理体系人民性的集中代表。

  (二)从治理主体看,人民代表大会制度组织载体的支配性地位奠定了国家治理体系多元化主体的内在秩序

  现代国家治理体系的一个重要特征是多元主体的共同参与,这些主体包括公民和组织两大部分。人民群众作为公民个体的集中代表者,是国家治理的重要主体,而这一主体地位的实现和作用的发挥,根本途径则是人民代表大会制度,只有坚持和完善好人民代表大会制度这一根本政治制度,才能支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。从国家层面看,组织又可分为国家机关、企业事业单位、社会组织(包括营利性组织和非营利性组织)等,其中国家机关是其主要组成部分,在国家治理中发挥着重要的组织、引导、示范、管理等职能。在国家机关中,人大机关居于支配性地位,“一府一委两院”等国家机关都由人大产生,对人大负责、受人大监督。而企业事业单位、社会组织也需要在人大制度的框架内依照人民代表大会制定的法律法规来履行职能、发挥作用。因此,人民代表大会制度明确了参与国家治理的各类主体的地位、参与渠道及方式。

  (三)从治理方式看,人民代表大会制度的民主化诉求体现了国家治理体系的基本特征

  代议制度的产生与发展是近现代民主政治发展的必然产物和重要标志,民主化诉求是现代代议制度的基本特征。人民代表大会制度作为新型的代议制,也必然以践行民主为其价值目标追求,以民主方式作为工作的基本运行方式。宪法规定:中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。可以说,民主集中制既是人大机关的组织原则,也是其活动原则。民主既体现在保障主权在民的国家制度上,也体现在让人民群众广泛参与的工作方法中。这与国家治理体系倡导多元主体共同参与、民主协商议事的基本特征不仅是完全一致的,而且其本身也成为国家治理民主化参与的重要形式和重要平台。

  (四)从治理规则看,人民代表大会制度的法治化路径成为了国家治理体系的重要依托

  法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。习近平总书记早在2014年10月23日,在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话中就指出:“法律是治国理政最大最重要的规矩。推进国家治理体系和治理能力现代化,必须坚持依法治国,为党和国家事业发展提供根本性、全局性、长期性的制度保障。”在中央依法治国委员会第一次会议上,他再次强调:“人类社会发展的事实证明,依法治理是最可靠、最稳定的治理。”可见,法治是国家治理现代化的重要基石。而要厉行法治,实现良法善治,离不开作为立法机关、同时又负有监督法律实施职责的人大及其常委会。可以说,人民代表大会制度的法治化路径成为了国家治理体系的重要依托。后文中我们再详述。

  综上所述,我们不难得出结论:无论从国家治理理念上、治理主体上、治理方式上还是治理规则上考察,人民代表大会制度在国家治理体系中都是居于主导地位的。正如习近平总书记所言:人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。

  三、人民代表大会制度在国家治理体系中发挥着基础性作用

  作为国家治理体系中的根本制度,它具有其它制度无可比拟的巨大优势,择其要者:一是坚持党的领导的优势。作为党领导人民建立起来的保障人民当家作主的政体形式,人民代表大会制度与中国共产党在治国理政上具有密不可分的联系,紧紧依靠党的领导也是人民代表大会制度的巨大优势。二是密切联系人民群众的优势。人大是中国唯一经过普选获得人民权力委托的民意机关,保持与人民群众的密切联系,不断从人民群众中汲取动力和智慧,是人民代表大会制度的活力源泉,也是其显著优势。三是民主集中制的优势。人民代表大会制度按照民主集中制原则,在充分发扬民主的基础上进行集中,有效保证了决策的民主性和科学性。四是统一行使国家权力的优势。与三权分立不同,在马克思总结巴黎公社经验提出的“议行合一”原则基础上,实行“统分结合、有统有分”的体制,兼取公平与效率之长,将代议制发展到了一个新的阶段。

  这些内在的制度优势,使其在国家治理体系中能够发挥独特的基础性的作用。具体体现在:

  (一)为执政党领导国家治理提供政治制度平台

  中国共产党作为中国特色社会主义事业的领导核心,自然要对国家和社会实行全面领导;作为执政党,自然要治国理政,推进国家治理体系和治理能力现代化。但从法理上讲,政党有别于国家和社会,政党事务不同于国家和社会事务,政党要领导国家和社会事务需要有一个打通政党与国家和社会的执政平台,以实现民主执政、科学执政、依法执政,这个平台就是人民代表大会制度。实际上,为共产党执政提供制度平台也是第一代领导人设计人民代表大会制度的一个重要初衷。在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的过程中,通过人民代表大会制度的运行,可以使党的主张通过法定程序成为国家意志,形成法律,进而通过法律保障党的政策有效实施,实现党对国家和社会治理的领导。

  多年来,特别是改革开放以来,各级人大及其常委会始终把坚持党的领导作为开展各项工作的基本原则,坚定维护党总揽全局、协调各方的领导核心作用,确保人大工作的正确方向。在实践中,逐步建立和完善了贯彻落实中央和党委决策部署的各项工作制度,包括接受党委领导的工作制度、人大工作中的重要问题由党组向同级党委请示报告的制度等;充分发挥人民代表大会制度的平台作用,把党的主张与人民意志结合起来,通过法定程序成为国家意志;保证党组织推荐的人选通过法定程序成为国家机关的领导人员,并对他们进行监督。这样,通过国家权力机关作用的发挥,为党领导国家治理提供了政治制度平台。

  (二)为实现人民当家作主的国家治理目标提供根本制度安排

  在我国,人民是国家的主人。人民当家作主既是我们国家的性质和本质,也是国家治理的目标和追求。人民与人大关系的逻辑在于:人民通过行使选举权,将自己的一部分管理国家和社会事务的权利委托给自己选出的代表,组成代议机关,代表人民行使国家权力。各级人民代表大会都由民主选举产生,对人民负责,受人民监督。这就形成了国家权力的第一重委托关系,由此建立的人民代表大会制度就为人民当家作主提供了根本制度安排,人民通过全国人民代表大会和地方各级人民代表大会行使国家权力,管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务,把国家和民族的命运牢牢掌握在自己手中。

  因此我们说,代表人民意志、维护人民利益,保持与人民群众的血肉联系,是人民代表大会制度的价值所在和优势所在,也是人大及其常委会的立身之本。在实际工作中,各级人大及其常委会注重把人民性体现在各项工作和工作的各个环节。每年立法和监督议题的确定都以保障和改善民生福祉为目的,想群众之所想,急群众之所急;工作开展过程中,坚持深入群众、深入基层、深入实际广泛调研,注重发挥群众的能动性;重视发挥人大代表生活工作在人民群众之中的天然优势,深入了解人民群众的意愿诉求,广泛凝聚社会共识,并使之有序进入国家机关的决策和工作中,切实做到民有所呼,我有所应,使人大及其常委会成为真正代表民意的代议机关。

  (三)为国家依法治理提供重要制度载体

  法律是最重要的制度形式,法治是国家治理的基本方式。“立善法于天下,则天下治;立善法于一国,则一国治。”人大及其常委会通过行使立法权,为国家治理提供系统化的规则体系,并通过行使监督权,促进严格执法、公正司法、全民守法,从而为法治国家、法治政府、法治社会建设提供重要制度载体,推动国家治理的法治化。党的十八大以来,全国人大及其常委会和有立法权的地方人大及其常委会努力推进科学立法、民主立法、依法立法,以良法促善治,以宪法为核心的、主要由七大法律部门组成的中国特色社会主义法律体系已经形成并不断完善。截至目前,我国有现行有效的国家立法275件、行政法规700余件、地方性法规12000余件,国家和社会生活的各个方面基本实现了有法可依。在强化立法的过程中,我们的立法理念、立法格局与体系、立法程序与机制也不断完善,为高质量立法奠定了扎实的基础。在做好立法工作的同时,各级人大及其常委会把对法律实施的监督放在与立法同等重要的地位,通过开展执法检查、备案审查、代表视察、专题调研等多种形式,切实推动依法行政和公正司法,推动全面普法和全民守法,以确保宪法法律得到有效实施,确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现。这样,通过立良法、促善治,不断巩固和完善中国特色社会主义法治体系,为国家的依法治理提供了重要的制度载体和法治保障。

  (四)为其它治理主体的设立和运行提供组织基础与合法性依据

  由我国的国家性质和政权组织形式所决定,人民代表大会在统一行使国家权力的前提下,通过行使选举任免权,产生国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关,将国家权力中的行政权、监察权、审判权和检察权分别授予相应的国家机关来行使,其它国家机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督。同时,人民代表大会又通过行使立法权和重大事项决定权,赋予其它国家机关以法定职权并为其开展工作提供法律依据。由此形成了国家权力的第二重委托关系,表明了人民代表大会与其它国家机关之间的产生与被产生、监督与被监督、决定与执行的关系。此外,人民代表大会通过立法,也为企业事业单位和社会组织的设立和运行提供法律规则和制度基础。

  多年来,各级人大及其常委会认真履行产生其它国家机关的职责,并通过制定和完善组织类法律,不断健全国家机构及其组织制度,保证了国家机关正常设立并协调一致高效运转。比如2018年3月,全国人大制定国家监察法,对监察委员会的组织体制、职责权限和工作程序做出规定;全国人大常委会先后于2018年10月修改人民法院组织法、人民检察院组织法,确认司法改革成果,完善两院组织制度。与此同时,人大不断强化监督职能,通过多种方式的法律监督、工作监督,以及选举任命人员进行宪法宣誓等人事监督,把国家权力关进制度的笼子里,将其运行置于人民监督之下。正如习近平总书记强调的:“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求,就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”从实践看,人大监督职能履行是比较充分的,在对其它国家治理主体赋权、赋能的同时,又保证了其规范、合理运行。

  此外,适应提高履职水平、推进国家治理的需要,全国和地方各级人大的组织机构建设、制度机制建设、人员队伍建设、工作作风建设等不断得到加强,为依法履职提供了较为坚实的组织保障和制度保障。

  一言以蔽之,人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本制度安排。它在国家治理体系中发挥着无可替代的基础性作用。我们“必须充分发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用,继续通过人民代表大会制度牢牢把国家和民族前途命运掌握在人民手中。”

  四、进一步发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的重要作用

  如前所述,新中国成立70年来,特别是党的十八大以来,我们党领导人民不断探索实践,逐步形成了以人民代表大会制度为核心内容的中国特色社会主义国家制度体系,为新时代推进国家治理体系和治理能力现代化奠定了扎实基础。当前我们要大力推进国家治理体系和治理能力现代化,其实质就是要适应时代变化,以人民代表大会制度为基础和依托,构建更加科学、更加完善的国家制度体系并推动实施,把各方面的制度优势转化为管理国家的效能。

  在这一转化过程中,如何把人民代表大会制度在推进国家治理体系和治理能力现代化中的根本政治制度优势充分发挥出来尤为关键。从前文的论述中我们不难发现,近些年来国家治理体系的日臻完善,是与人民代表大会制度在党的领导下认真履行立法、监督、重大事项决定、人事选举任免等各项法定职能,积极推动社会主义民主法治建设,有效发挥党治国理政和人民当家作主的平台作用密不可分的。

  同时我们也应当看到,人民代表大会制度在国家治理体系中的实际地位和现实作用,与其应有的地位和应发挥的作用相比,还有不小差距。或者说,人民代表大会制度的优势远没有充分转化为治理效能。其现实中的表现及原因多种多样,比较普遍的问题主要有以下几个方面。

  第一,对人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用缺乏正确认识。如前所述,人民代表大会制度不仅是国家治理体系的有机组成部分,而且是极为重要的核心组成部分,如果对这一点认识不清,也就不可能去发挥其在国家治理中的作用。这其中又包括两种情况:一是对国家制度体系认识有偏差。仅从表象上看待国家制度,把国家制度等同于国家机关,又把国家机关简单理解为政府机关和监察、司法机关,甚至认为只是政府机关,不知道人民代表大会是国家政权机关,不知道人民代表大会制度还是国家制度体系的重要组成部分(当然这也与人大履职的特点有关系)。二是虽然知道人民代表大会制度,但对其性质地位和作用认识不到位。有的不能够从根本政治制度的高度来看待人民代表大会制度,仅仅把它等同于各级人大及其常委会;有的将人民代表大会制度与中国共产党领导的多党合作与政治协商制度都看作是了解民意的智囊或参谋,把人大代表履职视同为是参政议政,而非行使国家权力;有的甚至将人民代表大会制度看作是党委或政府的一个组成部门……凡此种种,都是对作为国家政权组织形式的人民代表大会制度的误解,从而也是对国家治理体系的误解,在实践中危害很大。

  第二,不善于发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的作用。随着我国社会主义民主政治的发展,不明白什么是国家根本政治制度的民众或者现象在逐步减少,但在国家治理中不会用、不愿用、用不好人民代表大会制度的现象在实践中还比较常见,通常情况是:在国家治理过程中,不善于运用人民代表大会制度已有的民主化、法治化的渠道和方式来解决遇到问题,而喜欢另辟蹊径,临渴掘井,结果常常导致舍本逐末、舍近求远,治理效果事倍功半、差强人意。之所以如此,主要还在于对人民代表大会制度在国家治理中的作用缺乏信心,对如何运用民主法治手段进行国家治理不太适应,甚至存在误解。比如认为人民代表大会制度主要是讲民主的,而发扬民主需要花费大量的时间和投入,影响治理效率,进而影响发展;或者认为人民代表大会制度强调依法办事,规矩太多,程序繁琐,束手束脚,不利于国家治理中的改革创新;少数党政部门负责人不能够从民主决策、科学决策、依法决策角度认识人民代表大会制度和人大工作,对人大行使职权存有戒心,认为人大有所作为就是与党争权、与“一府一委两院”过不去;还有的把人大履职当作纯粹是走法律程序、盖橡皮图章,在国家治理决策中不愿听取人大不同意见等等,不一而足。

  第三,人大及其常委会的工作方式和成效仍待提升。从人大本身履职情况看,在取得巨大成绩的同时,也存在一些工作方式上的问题,影响了其在国家治理中职能作用的发挥。在立法工作方面,立法理念还未完全从管理管制思维转变为多元共治思维;一些立法滞后于改革进程,其对改革的引领和推动作用尚不够强;立法领域中,经济、行政立法相对较多,社会领域立法比较薄弱(今年初新型冠状病毒感染肺炎疫情的爆发也从实践层面印证了这一点);立法的科学化、民主化、规范化水平还需提升。在监督工作方面,核心问题是监督实效不强。具体表现为:对监督的性质认识不到位,对监督与支持的辩证关系存在片面理解;监督内容的确定不尽科学合理;监督手段缺乏且运用不平衡;有些监督领域尚没有破题。在代表工作方面,代表选举的民主性和广泛性还需增强;“代而不表”和“表而不代”现象还比较普遍;代表履职意识不强,履职保障水平不高;代表退出机制还不完善。自身建设方面,人大及其常委会的机构设置还不完全适应新形势对人大工作提出的要求,工作方式不够规范和完善,组成人员和工作人员的专业化水平不高,行政化倾向明显。此外,对于重大事项决定权的行使虽已破题,但其事项范围和行使程序均缺乏详细规范;而选举任免权的行使比较明显地存在重程序轻实体的现象,等等。

  对于根本政治制度、乃至国家制度体系的完善来说,六七十年的时间还很短暂,存在一些不完善的问题十分正常(没有问题倒是不正常的),这也正是我们全面深化改革、大力推进国家治理体系和治理能力现代化的原因所在。要推动这些问题的解决,必须按照习近平总书记要求的,“抓紧补短板、堵漏洞、强弱项,该坚持的坚持,该完善的完善,该建立的建立,该落实的落实”,多管齐下,综合施策。

  首先,要从提高思想认识入手,正确理解人民代表大会制度在国家治理体系中的地位和作用。要从国体与政体关系的高度,正确认识人民代表大会制度对于保障人民民主专政的重大意义;要从国家制度体系的视野,正确认识根本制度、基本制度与重要制度的内在逻辑关系;要从保证中国共产党长期执政的站位,正确认识人民代表大会制度对于巩固党的执政地位的重要作用。要深刻认识到,只有坚持好、发展好、完善好人民代表大会制度,国家制度体系才有坚实可靠的基础,推进国家治理体系和治理能力现代化才有制度支撑和依托。否则,离开人民代表大会制度这一根基,国家治理体系和治理能力现代化只能是一种奢谈甚至妄谈。

  其次,要从健全体制机制入手,充分发挥人民代表大会制度在国家治理体系中的基础性作用。完善体制机制可以从多方面、多角度着手,在此重点谈两个关系。一是要处理好党政关系:一方面党要真正把人民代表大会制度作为自己科学执政、民主执政、依法执政的平台,既要加强对人民代表大会的领导,又要改善对人民代表大会的领导,把人民代表大会作为“共求说得对”的舞台;另一方面,人民代表大会要紧紧依靠党的领导,自觉坚持党的领导,同时积极为党科学民主决策搭建平台、提供渠道。这样,通过人民代表大会积极作为、党善加利用,切实把人民代表大会制度在国家治理体系中的作用有效发挥出来,做到“四个善于”,即:善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。二是要处理好人民代表大会与其它国家机关的关系:一方面要统分结合,在人民代表大会统一行使国家权力的前提下,将国家权力的行使作适当划分,授权相应国家机关去行使,把监督与支持有机结合起来,寓支持于监督之中,做到既不过多干预,又不放任自流。另一方面,“一府一委两院”要切实树立对人大负责就是对党负责、对人民负责的意识,并建立起相应的依法行政、依法监察、公正司法,对人大负责、受人大监督的机制,在人民代表大会制度框架下,充分发挥国家治理关键主体作用,共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

  最后,要从完善工作方式入手,不断助推人民代表大会制度优势转化为国家治理效能。人民代表大会制度是个好制度,但要将其制度优势和理论优势发挥出来,转化为国家治理的效能,还必须努力强化作为人民代表大会制度组织载体的人大及其常委会履行宪法和法律赋予的各项职能的水平。而其切入点就是要完善各级人大及其常委会的工作方式。要在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的基本前提下,针对履行立法、监督、重大事项决定、人事选举任免等职责,做好代表工作和自身建设等基础性工作中存在的突出问题,在人民代表大会制度的框架内,以民主法治建设为己任,不断改进和完善具体的工作方式,切实提高履行职责的能力和水平,从而为国家治理体系和治理能力现代化提供强大的制度支撑。

  总之,推进国家治理体系和治理能力现代化,必须走民主、法治和科学的道路,这离不开作为国家根本政治制度的人民代表大会制度作用的有效发挥;换言之,只有充分发挥人民代表大会制度的职能作用,国家治理体系和治理能力的现代化才有可靠保障。正如党的十九大报告明确指出的:“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排,必须长期坚持、不断完善。”我们要积极挖掘人民代表大会制度的内在优势,发挥其治理效能,使其能够为推进国家治理体系和治理能力现代化发挥更大作用!